Hoy presentamos la octava sección del libro “Los orígenes del modelo sindical argentino”.
Las secciones anteriores se encuentran acá.
Por: Leonardo Elgorriaga
Libro publicado por: La Sociedad de Resistencia de Oficios Varios Capital, Federación Obrera Regional Argentina (F.O.R.A. – A.I.T.)
El decreto 23.852/45: La unidad obrera garantía estatal:
“Los gobiernos de los países atrasados, o sea coloniales o semicoloniales, asumen en general un carácter bonapartista o semibonapartista. Difieren entre sí en que algunos intentan orientarse en una dirección democrática, buscando el apoyo de obreros y campesinos, mientras que otros implantan una forma de dictadura policíaco-militar. Esto determina también la suerte de los sindicatos: o están bajo la tutela del Estado o bien, sujetos a una cruel persecución. Este tutelaje está determinado por las dos grandes tareas antagónicas que el Estado debe encarar: atraer a toda la clase obrera, para así ganar un punto de apoyo para la resistencia a las pretensiones excesivas por parte del imperialismo y, al mismo tiempo, disciplinar a los mismos obreros poniéndolos bajo control de una burocracia”1. En estas pocas líneas Trotsky anunciaba en 1940, en su definitivo exilio mexicano, la larga secuencia de gobiernos populares y golpes militares que sacudirán la región y la diferente situación en que se encontrarán los sindicatos, especialmente cuando el Estado pretenda buscar apoyo en los mismos.
El nuevo gobierno surgido tras el golpe de estado del 4 de junio de 1943 se propuso rápidamente reglamentar la actuación de las asociaciones sindicales. Previo al dictado del decreto 23.852/45, el gobierno militar dictó el 20 de julio de 1943 el decreto 2.669/43, siendo ésta la primera normativa en materia de asociaciones profesionales sancionada en nuestro país. Sus considerandos expresaban “Que es necesario la adopción de un estatuto que reglamente las actividades de las asociaciones profesionales, para encauzar dentro de un ordenamiento que las aleje de todo objeto o finalidad ajenos a los que ellas deben proponerse conseguir en atención al carácter que les es propio”. Esta normativa contenía ya la distinción entre personería jurídica y personería gremial, concediendo a la entidad que haya obtenido esta última ciertas ventajas de las cuales no goza el primero, a condición de someterse a un mayor control por parte del Estado. Alejandro Unsain al comentar dicho decreto señalaba que “La personería gremial aparece más bien como una calificación de entidad de derecho público en tanto que la personería jurídica caracteriza relaciones de derecho privado”2. Sin embargo, todavía no se le concedía a la entidad con personería gremial facultades “erga omnes” que afectaran al conjunto de los trabajadores de la actividad, sino que, por el contrario, su actuación en materia de negociación colectiva, conciliación y arbitraje, sólo era “…en nombre de sus asociados” (art. 11). Pero por otro lado, dicho decreto tampoco establecía que la personería gremial recaía sobre la entidad más representativa, ni tampoco establecía que se otorgaría la personería gremial a una sola entidad por actividad. Por lo tanto, el modelo implementado por el decreto 2.669/43 no era el actualmente denominado unidad promocionada.
El decreto 2.669/43 tuvo una vigencia muy breve ya que fue derogada a los pocos meses y en los hechos no llegó a ser implementado. En su reemplazo el gobierno militar dicta el 2 de octubre de 1945 el decreto 23.852/45 sobre asociaciones profesionales de trabajadores, dando inicio con ello al modelo sindical que regirá en nuestro país hasta la actualidad. En sus considerandos se expresaba “Que en el actual período de evolución y desarrollo de las relaciones entre empleadores y trabajadores, es innegable la importancia que reviste la colaboración del Estado y de las asociaciones profesionales en todo lo concerniente a la fijación de las condiciones de trabajo y a la necesaria adaptación de las normas básicas de la legislación obrera a las distintas clases de actividades”.
El nuevo decreto mantenía la distinción entre personería gremial y personería jurídica, pero con importantes variaciones en cuanto al criterio para el otorgamiento. El art. 8º del decreto establecía que “Son condiciones esenciales para el reconocimiento gremial de las asociaciones profesionales de trabajadores:… 3º Que por el número de afiliados cotizantes, en relación al de las personas que ejerzan la actividad de que se trate, se la considera suficientemente representativa en la zona en que se circunscribe su actuación”. Asimismo, el art. 9º establecía que “En el caso de existir sindicato con personería gremial, sólo podrá concederse esa personalidad a otro sindicato de la misma actividad, cuando el número de afiliados cotizantes de este último, durante un período mínimo y continuado de seis meses, inmediatamente anteriores a la solicitud, fuera superior al de los pertenecientes a la asociación que goce de personalidad gremial”. El decreto 23.852/45 inaugura en nuestro país el modelo denominado como “unidad promocionada”, concediendo la personería gremial a una sola asociación sindical por actividad dentro del mismo ámbito territorial de actuación.
El alcance de esa unidad es sustancialmente corporativo al ser promocionada para cada actividad, manteniendo de esta forma la división de los trabajadores sobre la base de la actividad a la cual pertenecen. Incluso el art. 2º del decreto consideraba sindicatos a los que comprenden trabajadores de una misma “profesión, industria, oficio y otros similares o conexos”, y que se constituyan “para la defensa de sus intereses profesionales”. La defensa exclusiva del interés profesional también aparecía expresada en la Constitución del 49´, en cuyo art. 37 se reconocía “El derecho de agremiarse libremente y de participar en otras actividades lícitas tendientes a la defensa de los intereses profesionales…”. El interés profesional como límite de actuación ha traído como consecuencia que ciertas prácticas antes habituales de las organizaciones sindicales se vean seriamente limitadas, como es el caso de la huelga por solidaridad en donde la CSJN en el año 1965 estableció un criterio restringido para su reconocimiento3, y con el tiempo otros pronunciamientos han llegado incluso a declararla como una practica ilícita4.
Pero la diferencia fundamental entre el modelo establecido en el decreto 23.852/45 y el establecido en la ley sindical italiana antes comentada, se encuentra en el hecho de que el primero concedía la personería gremial sobre la base de la fórmula de la asociación más representativa, mientras que en el segundo constituía una facultad discrecional de la autoridad de aplicación. Hay que señalar que en la Décima Conferencia Internacional del Trabajo realizada en Ginebra en 1927, el delegado obrero italiano, Sr. Rossoni, fue impugnado por violar su designación lo establecido en el art. 389 del Tratado de Versalles. En los fundamentos de su impugnación se señaló que al ser el Sr. Rossoni miembro de la Confederación Nacional de los Sindicatos Obreros Fascistas, su designación había sido hecha sobre la base de la ley sindical del 3 de abril de 1926 dictada en ese país, por lo que no se trata de una organización sindical libre sino un órgano de la dictadura. Asimismo, se señaló que “Los tratados son la ley de las potencias contratantes; constituyen para éstas, obligaciones que deben ser respetadas. No se puede permitir a ningún Estado eludirlas o negarlas, ya sea por medio de actos arbitrarios, ya por medio de la ley… La ley del 3 de abril de 1926 es la negación de la libertad sindical garantizada por la Parte XIII del Tratado de paz que determina el funcionamiento y los fines del Organismo Internacional del Trabajo”5. Este incidente posiblemente haya sido uno de los fundamentos para que se haya elegido en nuestro país la fórmula prevista en el art. 389 del Tratado de Versalles para determinar la entidad que obtendría la personería gremial.
Pero otra diferencia fundamental entre el decreto 23.852/45 y la ley sindical italiana, es que el primero todavía no reconocía a la asociación sindical con personería gremial las facultades erga omnes reconocidas por el segundo. En efecto, si bien el art. 33 inc. 1º del decreto declaraba al sindicato con personería gremial representante de los intereses profesionales ante el Estado y los empleadores, los restantes derechos que les eran reconocidos no sobrepasaban los límites de su constitución como entidad de derecho privado. El decreto no establecía aún que los convenios colectivos celebrados por la asociación con personería gremial benefician a todos los trabajadores de la actividad, ni que el mismo pueda recabar contribuciones a todos ellos, aún a los no afiliados. Por el contrario, los efectos erga omnes del sindicato con personería gremial se irán consolidando en los años inmediatamente posteriores al dictado del mencionado decreto.
En lo que hace a la negociación colectiva, hasta ese momento la única forma en que el Estado podía otorgar carácter general a las disposiciones contenidas en las convenciones colectivas de trabajo era recabando la adhesión de todas las empresas hacia las cuales el convenio iba dirigido, o dándole fuerza obligatoria general mediante el dictado de un decreto especial, tal como sucedió con el decreto 23.935/44 que dio fuerza obligatoria al convenio colectivo de peluqueros y peinadores6. Sin embargo, el 6 de marzo de 1944 el flamante Secretario de Trabajo y Previsión dicta la Resolución Nº 16/44 cuyo punto sexto establecía que “…los convenios que establezcan condiciones generales de salarios y trabajo, deberán ser redactados por intermedio de la Dirección de Acción Social, la que, según el mérito de los mismos, consultará sus términos con la Dirección General de Trabajo”. El 16 de agosto de 1944 se dicta el decreto 21.877/44 cuyo art. 4º establecía que “La falta de cumplimiento a los convenios aludidos en el punto 6º de la resolución de la Secretaría de Trabajo y Previsión, de fecha 6 de marzo del corriente año, traerá aparejada para los patrones la aplicación de las sanciones contenidas en los arts. 1º y 2º de este decreto, para la organización obrera u obreros en desacato, además, la sanción de ilegalidad de la actitud asumida, la prohibición de ser atendidos en el futuro en forma colectiva, como así también la imposibilidad de realizar todo acto que tienda a mantener, propagar o difundir la actitud ilegal considerada”. En 1947 la CSJN rechazó un recurso extraordinario presentado por un empleador que cuestionó la constitucionalidad de la multa que le fue aplicada por incumplir con un convenio colectivo de trabajo que él no había suscripto7. Se comenzaban sentar de esta forma las bases para el reconocimiento de la obligatoriedad general a las disposiciones contenidas en las convenciones colectivas de trabajo suscritas por el sindicato con personería gremial. Finalmente, el 29 de septiembre de 1953 se dicta la ley 14.250 cuyo art. 3º establecía que “Las convenciones colectivas deberán ser homologadas por el Ministerio de Trabajo y Previsión. Cumplido ese requisito, no sólo serán obligatorias para quienes las suscribieron, sino también para todos los trabajadores y empleadores de la actividad, en las condiciones a que se refieren los artículos 8º y 9º”.
Por otro lado, el art. 8º originario de la ley 14.250 establecía que “Las cláusulas de la convención por las que se establezcan contribuciones a favor de la asociación de trabajadores participante, serán válidas no sólo para los afiliados, sino también para los no afiliados comprendidos en el ámbito de la convención”. El sindicato con personería gremial se sostiene patrimonialmente en parte con una contribución que recauda no sólo sobre sus afiliados sino también sobre la totalidad de los trabajadores comprendidos por el convenio colectivo, sosteniéndose de alguna manera de igual forma en que lo hace el Estado mediante el tributo y la carga pública. Siendo ésta una medida altamente burocratizante, el sindicato con personería gremial se sostiene patrimonialmente aún con baja tasa de afiliación y con poca participación activa de los trabajadores en su vida interna, por lo que su mala respuesta a los intereses de los trabajadores no se refleja tan claramente en su situación patrimonial.
En lo que respecta a la conciliación y al arbitraje en conflictos colectivos de trabajo, el carácter vinculante que tiene la actuación del sindicato con personería gremial en materia de negociación colectiva sobre la totalidad de los trabajadores de la actividad, se trasladará a su actuación como representantes de los trabajadores de la actividad ante cualquier conflicto colectivo. De esta manera, la ley 14.786 del 22 de diciembre de 1958 instaura la conciliación obligatoria en los conflictos colectivos de intereses. La misma, sobre la base de las distintas normativas que continuaron al decreto 23.852/45, coloca en la mesa de negociación al sindicato con personería gremial por ser éste el único representante de los intereses colectivos, y por ende, la fórmula conciliatoria a la cual se adhiera obligará a todos los trabajadores alcanzados por el conflicto. Lo mismo sucede en el supuesto de que el sindicato acepte someterse al arbitraje, en donde el art. 7º de la citada ley establece que “El laudo tendrá los mismos efectos que las convenciones colectivas a que se refiere la ley 14.250”.
Si bien el decreto Nº 23.852/45 no prohibió expresamente el recurso de la huelga como si lo hizo el art. 18 de la ley sindical italiana, tampoco lo consagró expresamente como un derecho de los trabajadores. La reforma constitucional del 49´ tampoco reconoció el derecho de huelga. En la Convención Constituyente de 1949 se expresaron entre otras razones por su falta de reconocimiento: “Sr. Salvo.- Como dirigente obrero debo exponer por qué razón la causa peroniana no quiere el derecho de huelga. Si deseamos que en el futuro esta Nación sea socialmente justa, deben de estar de acuerdo conmigo los señores convencionales en que no podemos, después de enunciar ese propósito, hablar a reglón seguido del derecho de huelga que trae la anarquía y que significaría dudar de nuestra responsabilidad y de que en adelante nuestro país será socialmente justo. (¡Muy bien! ¡Muy bien! Aplausos). Consagrar el derecho de huelga es estar en contra del avance de la clase proletaria en el campo de las mejoras sociales… Sr. Perazzolo.- Los trabajadores que estamos embanderados en la causa sindicalista desde hace muchos años miramos el presente con la sonrisa en los labios y el corazón conmovido. Recordamos que hace años las manifestaciones del 1º de Mayo tenían el carácter de protesta por la ejecución de los obreros de Chicago. Eran entonces una expresión de odio, de rebeldía y de lucha contra el capitalismo. Pero desde que está el general Perón al frente de los destinos de la patria, ya no albergamos odios ni rencores: nos reunimos junto a la tribuna del 1º de Mayo para bendecir a Dios y celebrar la felicidad de los trabajadores argentinos. (¡Muy bien! ¡Muy bien! Aplausos)”8.
El reconocimiento del derecho de huelga vendría recién con la introducción del art. 14 bis por la reforma constitucional del 57´. Si bien es claro el sentido amplio del término “gremio” utilizado por el convencional constituyente, cierta parte de la doctrina9 ha entendido que sólo al sindicato con personería gremial le corresponde declarar la huelga, intentando con ello hacer perder a los trabajadores su principal arma de lucha y expresión espontánea de la solidaridad obrera. Sin embargo, pese a tal interpretación del art. 14 bis de la CN, el art. 9º de la ley 14.786 se preocupa bien en sancionar directamente a los trabajadores con la pérdida de la remuneración correspondiente si la huelga es declarada durante el período de conciliación obligatoria. Esta disposición parece intuir muy bien quienes son en definitiva los que ejercen el derecho de huelga, y comprende también que no existe una relación necesaria entre el sindicato que participa en la conciliación y los trabajadores en conflicto.
Estos principios son los que definieron el modelo sindical surgido del proceso de acercamiento del Estado a las organizaciones sindicales y que se mantienen en la actualidad con la ley 23.551 (LAS). El proceso de unidad por concentración había comenzado tiempo antes, pero durante el período 1943-1947 el mismo alcanzó una magnitud antes impensable definiendo el mapa sindical de nuestro país hasta la actualidad. A partir de ese momento se conforman los principales sindicatos de actividad mediante la fusión de pequeños sindicatos de oficio, prefiriendo para su constitución la forma de uniones nacionales. Como muestra de la finalización del proceso de acercamiento entre Estado y movimiento sindical, en abril de 1950 el Congreso General Extraordinario de la CGT aprobó un preámbulo de su estatuto en que manifestaba su “…indeclinable decisión de constituirse en celosa depositaria y fiel ejecutora de los altos postulados que alientan la Doctrina Peronista y en leal custodia de la Constitución de Perón…”.
Notas:
1) Trotsky León; “Los sindicatos y las tareas de los revolucionarios” (compilación), CEIP León Trotsky, 2010, p. 129
2) Unsain Alejandro; “Líneas generales de la reglamentación de la asociación profesional”, DT 1943
3) CSJN, 22/12/1965, “Valdez, Julián y otro c. Tipoití S.A.”, AR/JUR/80/1965
4) CNAT, sala II, 25/06/1990, “Fernández, José L. y otros c. Proveeduría para el Personal del Banco de la Provincia de Buenos Aires”, LL 1990-D, 322
5) Palacios Alfredo; op. cit. p. 343
6) Deveali Mario L.; “Formas y alcances de la intervención del Estado en los convenios colectivos”, DT 1945 p. 311
7) CSJN: “Basile Hnos.”, 23/05/1947, DT 1947, p. 385
8) Peña Milciades; op. cit. p. 101
9) Vázquez Vialard Antonio; “Derecho del trabajo y de la seguridad social”, Astrea, 1978, p. 553
